人民日报五问踩踏事件调查

　　2015年元旦前夕，上海外滩跨年踩踏悲剧发生，36个年轻的生命痛别人间。

　　习近平总书记、李克强总理迅速批示，要求抓紧调查事故原因，深刻吸取事件教训，及时准确向社会发布信息。当天凌晨，上海市政府联合调查组宣告成立，由上海市委常委、上海市常务副市长屠光绍任组长。

　　公众一直在等待上海给一个“说法”。

　　1月21日上午，联合调查组终于给出明确“说法”：对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力，应对措施失当，是这起拥挤踩踏事件发生的重要原因。

　　记者就一些盘桓已久的疑问，专访联合调查组有关成员。

　　疑问一：事隔21天才公布调查结果并问责，是否太迟？

　　国务院原参事、多次担任国务院重特大事故调查组组长的国家应急管理专家闪淳昌，是“12.31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件调查组所聘专家组成员。他说：“按照国务院302号令，即国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定，对突发事故的调查，要求是在事发60天内提出调查报告。后来颁布的国务院493号令要求也是60天内，如果需要还可以延长。这次调查时间总计20天，第21天公布，应该说是很快了。”

　　“调查紧锣密鼓，”上海市安全生产监管局副局长花克勤介绍，调查组中全脱产38人，先后加盟工作的总计超过100人。

　　这20天，据说他们都没睡过囫囵觉，“每天睡两三个小时、吃不上饭是常事儿。毕竟伤亡如此惨重、社会如此关切，我们也急啊！大家都是全身心扑在调查上。”市政府办公厅副主任、市应急办主任熊新光解释为什么在20天后才公布调查结果：“关键是必须找到确凿证据，在强有力证据支撑下形成调查报告和对相关人员问责。”

　　20天里，先后有51位政府工作人员心情沉重地走进宛平路51号的宛平宾馆会议室，接受调查组谈话询问。调查组还先后对受伤人员、值勤民警、市民游客、地铁工作人员等96人调查走访，试图还原事件发生经过，调取查看了外滩区域36个监控探头、累计时长约70小时的视频录像。

　　据悉，调查组也征询了国家有关部委意见，并和上海本市应急管理、公共安全管理、法律等方面专家进行分析论证。记者注意到，专家组成员还包括：国家行政学院应急培训中心案例研究中心主任钟开斌、中国法理学研究会副会长沈国明、中华全国律师协会副会长吕红兵、静安区“11.15”特大火灾事故处置专项法律顾问王昊东等。

　　“所有的努力，就是尽可能还原当晚事件真相。”上海市监察局副局长王玉说。

　　上海市民自发前往事发地点献上花篮表达哀思。 人民日报记者 屠知力 摄

　　疑问二：问责以上海黄浦区领导为主，更高级别的领导没有出现在问责名单上，问责是否到位？问责依据何在？

　　在问责名单上，有11位领导干部，包括黄浦区委书记周伟、区长彭崧的撤职，也包括上海市公安局指挥部的陈昌俊等的行政记大过。而调查报告的原因分析，都集中于区级层面。为什么没有更高层级的领导被追责？

　　上海市政府法制办副主任刘平拿起一份《中华人民共和国突发事件应对法》，直接读了第63条来回应：这一条明确了“地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”

　　刘平解释说，依据这个法规，突发事件要处分的，就是“直接负责”的责任人。

　　根据调查，上海市政府同意暂停在外滩风景区举办新年倒计时活动，并就另择地点举办的活动，“明确要求‘谁主办、谁负责’，落实属地管辖，切实把责任落到实处。”

　　依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》、《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》等法律法规和政府规章，综合调查结果，调查组据此认定：黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。

　　“我们监察机关参加调查，一个是参与事件原因、性质等方面的认定，二是对事件涉及的调查对象违法违纪行为依法查处，三是对整个调查组的调查过程进行监察，看是不是符合法律法规规定，客观真实。”王玉强调。“事件调查必须客观、真实、负责任；对人的处理与责任认定，也要客观、真实、负责任——必须于法有据。大家关心的处分问题，我们是非常严格地按照《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》来落实的。”

　　目前在问责名单上的领导干部，不少人在调查组约谈之前，就主动递交检查，表达极度内疚与失职的痛苦。“他们也饱受心灵折磨，表示必须承担责任，愿意接受组织上任何处分。”据调查组成员透露，一直到处分决定公布前一天，他们仍在做事件善后工作。

　　上海市有领导沉痛地说过：想一想那36条无辜的年轻生命，我们还有什么可推诿的，还有什么可委屈的呢！

　　疑问三：“12.31”外滩踩踏为何定性为“事件”而不是“事故”？在问责方面，两者有什么重大区别？

　　调查报告指出，这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。

　　“事件”与“事故”，有什么本质区别吗？

　　闪淳昌表示，“我们说，这是踩踏事件而不是生产安全事故，两者确实有差别。首先，它不是一种生产经营活动，第二，它也不是有组织的大规模群众性活动。所以把它列为公共安全责任事件。”

　　刘平说，“事实上，事件和事故在处理上并无重大区别。对最终处理来讲，关键是找法律依据。‘事故’,并不一定都要处理到人，如天灾造成核泄漏就处理不到人。有的‘事件’,也得处理人，如公共安全事件。事件还是事故，和如何问责没有直接关系。关键是看政府有没有作为，是直接过错还是间接责任。”

　　闪淳昌认为，所谓事故，绝大部分是责任事故，是违反有关规章、法规、规程而导致的。而事件主要分四大类，事故灾难类、自然灾害类、公共卫生事件比如非典、社会安全事件包括群体性事件等。“‘事件’涵盖的内容比‘事故’要广，‘事件’可以包涵‘事故’。”

　　刘平介绍，在法律依据上，安全生产事故只是事故灾难类的一种，有特别规定的按规定做，没有特别规定的事件，则适用于《中华人民共和国突发事件应对法》。

　　通报会现场。人民日报记者 曹玲娟 摄

　　疑问四：对群众自发聚集性活动而非政府组织的公众活动，政府是否负有同样的责任？

　　不能否认，上海有着组织大型活动的丰富经验和管理能力。不管是世博会的一天百万人流，还是外滩连续三年政府组织的跨年灯光秀，尽管人满为患，仍井然有序。

　　这一次，上海显然是“栽”在“群众自发”上面。

　　正因为担心安全会出问题，黄浦区政府于2014年11月13日向上海市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行，将另择地点，活动现场观众将控制在3000人左右，主办单位是黄浦区政府和上海广播电视台。

　　于是，政府每年在外滩紧绷的这根弦，突然就松懈下来。

　　“在风险管理上，这个叫做变更管理。”闪淳昌说，“我们在风险评估、风险管理、风险沟通上存在问题。”

　　系统性风险评估中有个原则，一旦坚持的某个恒定状态被打破，风险等级就会陡然提高。“往年外滩都有高强度警力配备，今年突然撤空，这就是变更风险。从往年的数千警力到今年的不到700警力，思想上麻痹大意了。”调查组相关负责人也扼腕痛惜。

　　对于群众自发组织活动导致安全悲剧的处理，“还真的没有什么先例。”闪淳昌承认。

　　“此前如北京密云彩虹桥踩踏事件、陕西华山庙会踩踏事件等，都是政府组织的群众性活动。像外滩伤亡这么严重的群众自发性群体踩踏事件，确实还是第一例；而群众自发聚集的安全事件处分如此严厉，这也是第一例。”闪淳昌说，“要说吸取教训，就是我们国家这方面法律法规确有缺失，需要进一步改进完善。”

　　调查报告指出，这次事件暴露出上海市公共安全管理盲点，特别是对无主办单位的大型群众性活动安全风险评估不足，准备不充分，存在管理空白。“有组织的活动明确了谁主办、谁组织、谁负责，责任条款非常清晰。在公共地点如上海外滩这一群众性聚集场所，谁来具体负责？我们法律条款是不明确的。如果政府部门不能主动作为，就会出现公共安全薄弱点或者说软肋。”闪淳昌坦承。

　　刘平介绍，国务院第505号令《大型群众性活动安全管理条例》“管了两块，有单位组织的要经过公安部门审批批准，有政府组织的不用审批，但安全措施要跟上。条例中就缺失了一块，没有组织的则没有任何规范——这是国家层面上的立法盲区。既然不要审批，大家就都忽略了。”

　　“我们已向国务院建议，大型群众性安全管理，没有组织的也应该制定相应责任条款。上海市准备下一步制定相应工作，将我们讲的安全责任体系进一步落实。首先就是要修改《大型群众性活动安全管理条例》的上海市实施办法，即使没有审批的，也要有危险性预判，补上这一课。”刘平表示。

　　调查报告还提示说，这起事件表明，“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市运行管理亟需破解的难题。要结合这次教训，抓紧组织修订上海市突发事件应急联动处置暂行办法，进一步规范上海市应急联动体制机制和响应程序，强调指挥协同，提升应急联动处置效能。

　　疑问五：踩踏事件后上海取消或暂停了部分人流密集的公共活动，是否有因噎废食之嫌？

　　外滩踩踏事件发生后，上海经过安全评估，紧急取消或暂停了若干人流密集的公共活动，包括已举行20年的豫园灯会、举办了13届的上海新春农副产品大联展等，不少市民怅然若失。

　　上海市旅游局回应说，新春安排的29项活动，只取消了5项，24项仍然继续举办。

　　一位不愿透露姓名的市政府工作人员认为，安全悲剧刚刚过去，可以理解这份谨慎小心。“再说，这也表明了一个城市悲剧过后应有的心态吧，谁家刚办完白事，还有心情大操大办、大红大绿呢？”

　　“特大型城市的社会治理，本身就是一个非常难的课题，更别提中心城区。”黄浦区一位政府工作人员向记者形容，“在黄浦，倒掉棵树都是新闻。这在其它地方是没法想象的。”他说，“吸取教训，当然不是停办活动这么简单，关键是要不断提升城市治理能力与水平。”

　　闪淳昌说，在整个城市安全管理上，中央提出一个总的要求，就是20个字：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，法治保障。

　　“从这次事件来看，四个方面都值得反思。地方党委和政府不管怎样都有不可推卸的责任，而社会如何协同，公众在突发事件面前如何自救互救，很多都需要改进。”